Pour stopper sa dérive vers la faillite, la Tunisie doit restaurer l’indépendance de sa banque centrale et envoyer un signal très fort de réformes aux investisseurs internationaux et aux institutions financières.
Introduction
En 2022, le président tunisien Kais Saied a usé de ses pouvoirs pour faire passer une nouvelle constitution, qui a créé un système politique dominé par la présidence. L’économie tunisienne, qui était en mauvaise posture, s’est détériorée. En 2023, il y avait encore une chance que le pays puisse éviter le défaut de paiement de sa dette publique, mais cela nécessitait que le gouvernement dirigé par Saied résiste à la tentation de contraindre la Banque centrale de Tunisie (BCT) à lui prêter de l’argent. Hélas, l’année suivante, le gouvernement n’a pas résisté à cette tentation.
En février 2024, le parlement tunisien a adopté un amendement permettant à la BCT de prêter l’équivalent de 2 milliards de dollars directement au trésor public du pays et d’éviter ainsi un déficit budgétaire cette année-là. La raison pour laquelle une telle mesure a nécessité un amendement est qu’une loi de 2016 (2016-35) stipulait : « La Banque centrale ne peut accorder aucun prêt au Trésor public, ni sous forme de découvert ni de prêt, et il lui est interdit d’acheter des titres ou des bons du Trésor émis par l’État. »
Huit ans plus tard, les choses ont changé. Certes, l’amendement de 2024 à la loi 2016-35 a été présenté comme une mesure « exceptionnelle ». Néanmoins, le mal était fait. L’amendement a permis au gouvernement d’intervenir dans le processus de prise de décision de la BCT. En fait, cela a subordonné l’institution au gouvernement (qui est désormais à toutes fins utiles contrôlé par le président) et a créé un précédent dangereux. La situation financière du pays est restée précaire depuis l’adoption de l’amendement, et le recours du gouvernement aux réserves de la banque centrale pour obtenir des fonds est largement perçu comme une mesure désespérée pour retarder une crise inévitable.
La BCT, ancre de la stabilité économique
La BCT a été créée en 1958, deux ans après l’indépendance de la Tunisie. Après le soulèvement de 2011, qui a renversé le dirigeant de longue date Zine el-Abidine Ben Ali, la banque a réussi à préserver les réserves de change du pays au milieu d’une situation politique instable, avec pas moins de six gouvernements en cinq ans. En 2016, une nouvelle constitution a été promulguée, accordant à la BCT une large autonomie. Cette autonomie a été renforcée par la loi 2016-35 plus tard dans l’année. Le contexte de la loi était une situation politique incertaine caractérisée par un régime parlementaire, un président n’exerçant que des pouvoirs exécutifs limités et une porte tournante de gouvernements. Une telle instabilité politique constituait une menace pour la continuité de la politique et a fait comprendre à tous la nécessité de l’indépendance de la BCT.
En traçant une ligne claire entre la BCT et le gouvernement, l’article 25 de la loi 2016-35 a fait de la Banque centrale de Tunisie l’une des banques les plus indépendantes du genre au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. La solidité de la position de la BCT dans le paysage politico-économique du pays provenait également du processus de nomination du gouverneur et des autres membres du conseil d’administration. Avec le soutien de sa coalition parlementaire, le Premier ministre choisissait un candidat, qui devait ensuite être confirmé par le président ; s’il était confirmé, le gouverneur se voyait confier un mandat de six ans renouvelable une seule fois. Selon la même loi, le président pouvait révoquer le gouverneur. Cependant, la décision du président était soumise à la confirmation du parlement. Tout cela montre que le gouverneur de la BCT gardait une distance par rapport aux autorités politiques, et était même largement indépendant d’elles.
En effet, plusieurs indicateurs économiques montrent que, jusqu’en 2024, la BCT fonctionnait de manière largement indépendante. Par exemple, en réponse à la dévaluation du dinar suite à l’acceptation par le gouvernement d’un programme de réformes du Fonds monétaire international (FMI) en 2016 (un accord qui a ensuite échoué), la BCT a augmenté considérablement les taux d’intérêt. Et ce, malgré la volonté du gouvernement de stimuler la croissance, ce qui nécessite généralement une baisse des taux d’intérêt. La BCT a continué à maintenir des taux élevés tout au long d’une période de croissance anémique du PIB. En 2020, elle a réduit ses taux en réponse au choc de la COVID-19, mais pas de manière agressive, les abaissant à environ 6 % ; il s’agissait d’une réaction très modeste, compte tenu de la nature sans précédent de l’événement.
En outre, la BCT a pu protéger et même augmenter le volume des réserves de change. Bien que la valeur relative de ces réserves, mesurée en mois d’importations, ait diminué au cours des deux dernières années, elle reste supérieure au niveau crucial de trois mois, qui est considéré comme le seuil minimal de stabilité dans les économies de marché émergentes. La capacité de la BCT à maintenir les réserves de change stables malgré la situation de la Tunisie est comparable à celle du Maroc, qui a une performance économique plus favorable et un régime qui tend à maintenir des taux d’intérêt élevés. C’est un meilleur résultat que celui de la banque centrale de Turquie, qui souffre d’une très forte instabilité, ainsi que de la banque centrale d’Algérie, qui a connu une diminution constante et significative des réserves, tant en termes absolus que relatifs.
Désancrer l’économie tunisienne et la laisser à la dérive
En 2024, le gouvernement tunisien a modifié la loi de 2016 garantissant l’indépendance de la BCT, obligeant cette dernière à financer directement le déficit budgétaire de 9,2 milliards de dollars de cette année-là. Loin d’être un simple amendement, il contrevenait à la loi 2016-35. Certes, le gouvernement a insisté sur le fait que l’amendement ne servirait qu’à combler le déficit de financement de 2024. Pourtant, avec un président qui a dépouillé les institutions indépendantes de leur pouvoir et détruit tous les contre-pouvoirs institutionnels, la déclaration du gouvernement n’a guère été d’un grand réconfort.
L’amendement a eu pour effet d’affaiblir la capacité de la banque centrale à mettre en œuvre des politiques qui ne sont pas dans l’intérêt du gouvernement – ce que la loi 2016-35 était censée interdire. L’allègement à court terme attendu de cette mesure par le gouvernement sera largement dépassé par les dommages infligés à la stabilité financière de la Tunisie. Les pressions financières critiques auxquelles le président et son équipe sont confrontés deviendront plus difficiles à absorber en raison de cette action malavisée. La combinaison des déficits financiers, des déficits de financement externe, des taux d’inflation élevés, du faible PIB et du chômage élevé a conduit à une situation très dangereuse.
Ce danger a été aggravé par une impasse financière profonde qui ne laisse aucune marge de manœuvre au gouvernement. Son accès aux marchés obligataires internationaux reste fermé et les euro-obligations tunisiennes se négocient à des niveaux de défaut probable, avec des rendements atteignant 50 % pour certaines émissions. Des risques supplémentaires découlent de la balance commerciale, qui affichait un déficit de 3,9 milliards de dollars pour les huit premiers mois de 2024. Il s’agit d’une amélioration marginale par rapport aux 4 milliards de dollars de la même période en 2023, mais cela reste intenable.
Contre tous ces risques, la BCT a jusqu’à présent réussi à protéger le niveau des réserves de change. En septembre 2024, ces réserves se situaient au niveau stable de 117 jours d’importations. Cependant, évalués à 8,45 milliards de dollars, ils sont inférieurs au niveau de 2023 de 8,8 milliards de dollars. On craint que l’épuisement des réserves ne s’accélère, leur ratio par rapport aux importations tombant sous le seuil de 90 jours. Cela pourrait conduire à un krach financier.
L’inflation et la croissance économique sont également des sujets de préoccupation. L’inflation a atteint 9,3 % en 2023, et s’est située entre 7,1 et 7,3 % au cours des dix premiers mois de 2024. Lors de sa dernière réunion, la CBT a décidé de maintenir les taux d’intérêt à 8 %, en raison des craintes persistantes d’inflation. Des taux aussi élevés risquent de ralentir davantage une activité économique déjà anémique. Le FMI prévoit une croissance économique de 1,6 % en 2024. Cela fait suite à une performance lamentable en 2023, où la croissance n’a été que de 0,4 %. La tendance continue à la faible croissance économique a entraîné un taux de chômage élevé de 16 %, avec un taux alarmant de 38 % chez les jeunes et de 23 % chez les diplômés universitaires.
L’amendement de 2024 à la loi 2016-35 crée une incertitude supplémentaire. Le recours à la BCT pour financer les déficits et les déficits l’oblige à injecter des liquidités sur le marché. Cela accélère effectivement l’inflation et crée une pression à la baisse sur la valeur du dinar. La BCT peut compenser en augmentant encore les taux d’intérêt, mais cela risquerait de freiner la croissance du PIB et de déclencher une récession. Alternativement, elle pourrait renforcer la valeur du dinar en vendant des réserves de change, mais cela rendrait difficile le maintien de leur niveau au-dessus du seuil crucial de trois mois. Un document de travail sur les effets de la dévaluation du dinar en 2016 montre qu’elle a affecté négativement la balance extérieure de la Tunisie sur les biens et services, générant une pression supplémentaire sur les réserves de change du pays.
Malgré les tentatives de Saied pour apaiser les observateurs nerveux, l’amendement de 2024 à la loi 2016-35 fait également craindre qu’il ne crée un précédent en matière d’ingérence du gouvernement dans les décisions de la BCT. À cet égard, il est instructif d’examiner ce qui s’est passé en Turquie et au Liban. En Turquie, lorsque l’inflation a grimpé en flèche en 2018, le président Recep Tayyip Erdogan s’est opposé à toute initiative de la banque centrale visant à relever les taux d’intérêt. De 2016 à 2024, la banque centrale a eu sept gouverneurs différents. En effet, chacun d’eux a présenté un plan de hausse des taux d’intérêt afin de lutter contre l’inflation – qui a atteint 85 % en 2022 et évolue à plus de 70 % au moment de la rédaction de cet article – et chacun a été rapidement limogé par Erdogan. La livre turque a perdu 89 % de sa valeur par rapport à l’euro au cours de ces huit années. Cela a porté un coup dur à l’économie du pays et a généré des déficits courants inquiétants.
Le Liban est un exemple de la façon dont le sauvetage répété du gouvernement par la banque centrale d’un pays peut conduire au désastre. Au Liban, la banque centrale a financé les déficits budgétaires annuels des gouvernements successifs. Elle l’a fait directement, par le biais de prêts et d’achats de bons du Trésor, mais aussi indirectement, en faisant pression sur les principales banques du pays pour qu’elles utilisent leurs dépôts en devises étrangères pour acheter de la dette publique. Pour rassurer les banques sur le risque encouru, la banque centrale a maintenu un taux de change fixe manipulé de 1 507 livres libanaises pour un dollar américain. Mais cette solution s’est finalement avérée intenable en raison d’une augmentation des dépôts transférés hors du Liban, ce qui a provoqué un épuisement rapide des réserves de la banque centrale et provoqué l’effondrement de l’ensemble du système en 2019. Selon la Banque mondiale, la crise financière qui en a résulté au Liban était – par rapport à la taille de l’économie – « susceptible de se classer parmi les dix, voire les trois, crises les plus graves au monde depuis le milieu du XIXe siècle ». La valeur de la livre libanaise a chuté et se situe désormais à près de 90 000 livres pour un dollar américain. Le pays étant en défaut de paiement de sa dette extérieure, le secteur bancaire s’est effondré en raison de la concentration du risque sur les bilans des banques vers la dette publique, atteignant jusqu’à 70 % de l’exposition au crédit de l’État, et de l’éviction de l’accès du secteur privé aux prêts.
Aujourd’hui, à l’approche de la fin de 2024, la dette publique de la Tunisie – y compris celle des entreprises publiques – est proche de 100 % du PIB du pays. Près de 60 % de la dette est extérieure. Cela signifie qu’elle est très sensible à toute détérioration du taux de change du dinar et constitue une menace directe pour le niveau des réserves de change. En outre, le niveau de crédit consacré à la dette publique augmente rapidement, une tendance inquiétante qui ressemble à ce qui s’est passé au Liban – même si nous sommes loin des niveaux critiques observés là-bas. Comme le montre l’exemple libanais, un défaut de paiement de la dette publique plongerait la Tunisie dans une détresse économique encore plus grande et jetterait une partie encore plus grande de la population dans la pauvreté. Et c’est une possibilité réelle. Même la décision de Fitch en septembre de relever la note de crédit de la Tunisie de CCC- à CCC+, suite à des améliorations récentes et très probablement à court terme du déficit commercial du pays, ne change pas grand-chose. En effet, selon la définition de Fitch elle-même, une note CCC+ indique une « forte probabilité de défaut ».
En résumé, les prévisions restent sombres. Le déficit budgétaire annuel du gouvernement devient extrêmement difficile à financer, mais Saied refuse de mettre en œuvre des réformes qui permettraient au pays d’accéder aux financements internationaux. Au lieu de cela, il continue de compter sur les partenaires internationaux – tels que le Conseil de coopération du Golfe, ainsi que des pays asiatiques plus éloignés – pour fournir de nouveaux prêts, et sur la contrainte du secteur bancaire, en particulier la BCT, pour financer le déficit. Cette approche n’est pas seulement à courte vue, elle est aussi une stratégie à long terme. Elle porte également atteinte à la crédibilité de la BCT, qui est un élément précieux de transparence et de stabilité financières.
Conclusion
Il existe une solution pour sortir de l’impasse financière et économique dans laquelle se trouve la Tunisie. Cela commence par la restauration de l’indépendance de la BCT. À cet égard, il est important de rappeler qu’en théorie, la BCT est toujours indépendante et que la loi 2016-35 reste en vigueur. Pourtant, la Tunisie n’a pas rassuré les créanciers nationaux et internationaux sur le fait que l’amendement était une affaire ponctuelle. Elle pourrait le faire, par exemple, en adoptant une loi qui augmente le nombre de membres du conseil d’administration de la BCT que le gouverneur désigne personnellement, renforçant ainsi l’indépendance de l’institution. Si cela ne suffirait pas à arrêter la dérive de la Tunisie vers la faillite, cela enverrait un signal très fort aux investisseurs internationaux et aux institutions financières que Saied et son gouvernement sont prêts à mettre en œuvre les réformes nécessaires pour attirer les prêts du FMI dans le cadre d’un ensemble de réformes.
Malheureusement, au moment où cet article est mis sous presse, Saied, fraîchement réélu président, semble céder à des tentations de plus en plus dangereuses. Il semblerait que des membres du parlement et du gouvernement préparent un projet de loi qui affaiblirait l’autonomie de la BCT dans la détermination des niveaux des taux d’intérêt. Si cela se confirme et que ce projet de loi est adopté, le président et son gouvernement auront poussé la Tunisie encore plus près du précipice. Pousser la Tunisie dans ce précipice entraînerait non seulement une forte récession économique, mais aussi très probablement une instabilité politique.
Par Bassem Snaije
Publié le 28 octobre 2024
Source :carnegieendowment.org/
Traduction : Google